2013~2019年間，美國國會決定美國債務上限的方式一直是設定或延長債務上限暫停期限，在有效的債務上限暫停期限內，聯(lián)邦政府可以不受限制地借債以維持政府運轉和支付過往的債務本息，這就造成美國債務的余額被不斷推高。但是，近來美國國會似乎正在改變這一慣用的做法，不再延長債務上限暫停期限，而是采取直接提高債務上限的做法。2021年10月14日，美國總統(tǒng)拜登簽署經(jīng)參眾兩院通過的法案，直接將美國債務上限提高4800億美元；12月14日，參議院通過了另一項將債務上限提高2.5萬億美元的議案，第二天眾議院也通過了該議案。12月16日拜登總統(tǒng)將該議案簽署為法律，同時也將美國債務上限進一步推高至約31萬億美元。

債務上限問題拖累美國償債能力

債務上限暫停期限原本的含義是美國國會為其再一次設定新的債務上限額度所設定的“最小時間間隔”，一旦這個“最小時間間隔”的暫停期限結束，債務上限的額度必須由國會重新設定，以適應暫停期限內聯(lián)邦政府發(fā)生的新增債務，也是對暫停期限內聯(lián)邦政府新增債務的法律承認。在債務上限暫停期限結束而國會仍未設定新的債務上限的情形下，財政部可以啟用“特別措施”，在暫停期限結束后的一段時間內償付美國聯(lián)邦債務，確保美國債務不違約，以便讓國會有足夠時間討論和決策，提高債務上限還是繼續(xù)延長暫停期限，但是其中的巨大風險是，在特別措施下美國財政部不能發(fā)生現(xiàn)金耗盡的情況。

財政部可以啟用的特別措施來自于法律授權，一旦啟用，財政部長有權以特殊的方式管理美國聯(lián)邦政府的現(xiàn)金和債務事宜。例如，美國公務員退休金和殘疾人保障基金(CSRDF)是美國聯(lián)邦政府的一項重要開支，財政部對CSRDF的資金支持一般以財政部的發(fā)債實現(xiàn)，在債務上限暫停期限結束后，如果財政部由于CSRDF的發(fā)債必然導致美國債務突破債務上限的情形，美國財政部長可以在特別措施下宣布“債務發(fā)行暫停期”(DISP)。同時，法律還要求財政部長立即制定支付計劃，當DISP結束，財政部必須立刻將之前拖欠的投資予以彌補，財政部長需要向國會報告特別措施的具體使用情況。

一旦宣布DISP，財政部能夠滿足美國聯(lián)邦政府財政支付義務的時間長短，將僅僅取決于財政部的現(xiàn)金余額、通過特別措施可獲得的額外資金，以及聯(lián)邦政府財政收入和支付的時間節(jié)點。例如，如果在DISP宣布后恰巧碰到個人所得稅的繳稅期，那就非常幸運，財政部的日子會好過一些；另外，向各種聯(lián)邦信托基金贖回和發(fā)行特別國債的時機，對于財政部的現(xiàn)金管理也很重要。

在DISP內財政部無法兌現(xiàn)對CSRDF的投資，美國公務員和殘疾人保障金會受到影響，而財政部可以利用節(jié)省下來的財政資源來履行聯(lián)邦政府債務的償付義務。這就是2021年8月2日美國財政部長耶倫再一次宣布DISP的原因，并且不得不于2021年9月28日、10月18日和11月16日多次延長DISP，以騰出財政資源保證美國債務義務的履行。在2021年10月14日美國債務上限被暫時增加4800億美元后，耶倫于10月18日通知國會，將DISP延長到2021年12月15日，并且重申，一旦債務上限問題得到解決，財政部對于CSRDF的欠賬將在第一時間一次性解決，保證聯(lián)邦退休人員和雇員的收入不受這些行動的影響。

債務上限艱難渡險，財政部“得以喘息”

2021年12月14日美國國會參議院以黨派界限分明的投票結果，50票對49票，勉強通過將債務上限提高2.5萬億美元的議案。盡管共和黨參議員無一人投票支持該議案，但共和黨也算是客觀上支持了該議案。參議院民主黨領袖舒默和共和黨領袖麥康奈爾專門為此達成一致，允許就債務上限問題以簡單多數(shù)形式表決該議案，而不必動用冗長辯論程序，也不必通過“預算和解程序”，但是僅此一次，下不為例。很多共和黨參議員堅持應由民主黨自己解決債務上限問題的立場，背后的用意是迫使民主黨將本年度僅剩的一次預算和解程序機會用在債務上限問題上，但民主黨是不會那么容易“就范”的，民主黨會把寶貴的預算和解程序機會留給更重要的“重建美好計劃”。2.5萬億美元的債務上限增加議案得以通過，應該看作是共和黨對在參議院席位占優(yōu)的民主黨“放了一馬”，這種“未再阻攔”也算是對2.5萬億美元債務上限提升的客觀支持。該議案隨后于12月15日在美國眾議院以221票對209票獲得通過，只有1名共和黨眾議員投票支持了該議案。

2021年12月15日耶倫致信國會領導人，雖然國會參眾兩院已通過議案將債務上限增加2.5萬億美元，拜登總統(tǒng)也會在12月16日簽署該法案，但是財政部的現(xiàn)金只能滿足CSRDF中需要立即支付給受益人的部分，那些不需要立即支付的部分將被延遲，而原先決定于2021年12月15日結束的DISP將持續(xù)到2021年12月16日結束。這說明財政部手頭的現(xiàn)金資源已接近枯竭，兩黨在最后時刻才讓債務上限“重獲新生”，使得財政部“得以喘息”，避免美國出現(xiàn)債務違約。這樣的結果來之不易、險象環(huán)生，毋庸諱言，兩黨就債務上限的“斗法”，不僅給美國國家信用帶來重大風險，也影響世界金融體系的穩(wěn)定。

黨派利益博弈越發(fā)激烈

將債務上限問題作為美國國會兩黨之間進行政治利益博弈工具的做法，由來已久，其實并不新鮮。1995年末，就時任美國總統(tǒng)克林頓提出的教育、醫(yī)保、環(huán)境方面的投資議案，白宮與國會之間僵持不下，參議院席位占優(yōu)的共和黨人采取不合作的態(tài)度。參議院共和黨領袖金里奇就曾提出禁止聯(lián)邦政府提高債務上限，此舉導致聯(lián)邦政府兩次被迫關門，當年10年期美國國債利率從5.5%迅速飆升到6.5%，造成美國聯(lián)邦政府支出更多國債利息來為此埋單。

近年來，圍繞債務上限制度的存廢問題，美國各界有著不同的聲音，爭議不斷。許多政策制定者、前財政部官員和評論界人士都呼吁取消債務上限，理由是這個制度“過時了”。主張取消債務上限制度的人士認為，該制度只是提供了一個“煽動債務辯論”的理由而已，美國的債務該增加還是要增加，美國聯(lián)邦政府發(fā)債與否，取決于聯(lián)邦政府的收入和支出之間的平衡關系，當收不抵支時則必然發(fā)債，與是否有債務上限沒有關系，債務上限制度并沒有阻攔美國債務的一路飆升，因此這個制度是多余的。這些人士還主張國會應該向聯(lián)邦政府財政部授予更大更多的權力，以提高財政部發(fā)債借債的效率，避免美國政府關門和美國債務違約的風險。

但是，當主張取消債務上限制度的人士著手研究如何實現(xiàn)這一目標時，他們發(fā)現(xiàn)這似乎是一項無法完成的任務。因為，要取消或廢除債務上限制度，面臨著美國憲法、法律和立法程序上的重重障礙，美國現(xiàn)行的議會立法制度和黨派利益之爭根本無法支持債務上限制度被取消。

支持保留債務上限制度的人士認為，債務上限制度是美國國會掌握“錢袋子”權力的重要基礎，支出授權、稅收立法與債務上限構成國會行使“錢袋子”權力的“三足”，這“三足”呈“鼎立”之勢，支撐美國國會的立法權威，因此，債務上限制度是萬萬不可廢除的。這一次債務上限被提升2.5萬億美元，是共和黨的讓步使然，但是兩黨之間的利益博弈不僅沒有趨緩，而且越發(fā)激烈。2021年11月19日美國眾議院以帶有明顯黨派邊界的220票對213票微弱優(yōu)勢，通過了開支近2萬億美元的“重建美好計劃”，然而參議院遲遲未對該議案進行表決。其中最直接的原因是，在共和黨49位參議員一定會投反對票的前提下，民主黨50位參議員必須保持一致，才能在參議院以簡單多數(shù)通過該議案，但目前的問題是，12月19日民主黨參議員曼欽明確表示不會為該議案投贊成票。這樣，民主黨明顯沒有勝算把握，因此議案表決一拖再拖。由此可見，圍繞債務上限問題的兩黨利益博弈仍然會繼續(xù)。

（文章來源：第一財經(jīng)）