2013~2019年間，美國(guó)國(guó)會(huì)決定美國(guó)債務(wù)上限的方式一直是設(shè)定或延長(zhǎng)債務(wù)上限暫停期限，在有效的債務(wù)上限暫停期限內(nèi)，聯(lián)邦政府可以不受限制地借債以維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)和支付過(guò)往的債務(wù)本息，這就造成美國(guó)債務(wù)的余額被不斷推高。但是，近來(lái)美國(guó)國(guó)會(huì)似乎正在改變這一慣用的做法，不再延長(zhǎng)債務(wù)上限暫停期限，而是采取直接提高債務(wù)上限的做法。2021年10月14日，美國(guó)總統(tǒng)拜登簽署經(jīng)參眾兩院通過(guò)的法案，直接將美國(guó)債務(wù)上限提高4800億美元；12月14日，參議院通過(guò)了另一項(xiàng)將債務(wù)上限提高2.5萬(wàn)億美元的議案，第二天眾議院也通過(guò)了該議案。12月16日拜登總統(tǒng)將該議案簽署為法律，同時(shí)也將美國(guó)債務(wù)上限進(jìn)一步推高至約31萬(wàn)億美元。

債務(wù)上限問(wèn)題拖累美國(guó)償債能力

債務(wù)上限暫停期限原本的含義是美國(guó)國(guó)會(huì)為其再一次設(shè)定新的債務(wù)上限額度所設(shè)定的“最小時(shí)間間隔”，一旦這個(gè)“最小時(shí)間間隔”的暫停期限結(jié)束，債務(wù)上限的額度必須由國(guó)會(huì)重新設(shè)定，以適應(yīng)暫停期限內(nèi)聯(lián)邦政府發(fā)生的新增債務(wù)，也是對(duì)暫停期限內(nèi)聯(lián)邦政府新增債務(wù)的法律承認(rèn)。在債務(wù)上限暫停期限結(jié)束而國(guó)會(huì)仍未設(shè)定新的債務(wù)上限的情形下，財(cái)政部可以啟用“特別措施”，在暫停期限結(jié)束后的一段時(shí)間內(nèi)償付美國(guó)聯(lián)邦債務(wù)，確保美國(guó)債務(wù)不違約，以便讓國(guó)會(huì)有足夠時(shí)間討論和決策，提高債務(wù)上限還是繼續(xù)延長(zhǎng)暫停期限，但是其中的巨大風(fēng)險(xiǎn)是，在特別措施下美國(guó)財(cái)政部不能發(fā)生現(xiàn)金耗盡的情況。

財(cái)政部可以啟用的特別措施來(lái)自于法律授權(quán)，一旦啟用，財(cái)政部長(zhǎng)有權(quán)以特殊的方式管理美國(guó)聯(lián)邦政府的現(xiàn)金和債務(wù)事宜。例如，美國(guó)公務(wù)員退休金和殘疾人保障基金(CSRDF)是美國(guó)聯(lián)邦政府的一項(xiàng)重要開(kāi)支，財(cái)政部對(duì)CSRDF的資金支持一般以財(cái)政部的發(fā)債實(shí)現(xiàn)，在債務(wù)上限暫停期限結(jié)束后，如果財(cái)政部由于CSRDF的發(fā)債必然導(dǎo)致美國(guó)債務(wù)突破債務(wù)上限的情形，美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)可以在特別措施下宣布“債務(wù)發(fā)行暫停期”(DISP)。同時(shí)，法律還要求財(cái)政部長(zhǎng)立即制定支付計(jì)劃，當(dāng)DISP結(jié)束，財(cái)政部必須立刻將之前拖欠的投資予以彌補(bǔ)，財(cái)政部長(zhǎng)需要向國(guó)會(huì)報(bào)告特別措施的具體使用情況。

一旦宣布DISP，財(cái)政部能夠滿足美國(guó)聯(lián)邦政府財(cái)政支付義務(wù)的時(shí)間長(zhǎng)短，將僅僅取決于財(cái)政部的現(xiàn)金余額、通過(guò)特別措施可獲得的額外資金，以及聯(lián)邦政府財(cái)政收入和支付的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。例如，如果在DISP宣布后恰巧碰到個(gè)人所得稅的繳稅期，那就非常幸運(yùn)，財(cái)政部的日子會(huì)好過(guò)一些；另外，向各種聯(lián)邦信托基金贖回和發(fā)行特別國(guó)債的時(shí)機(jī)，對(duì)于財(cái)政部的現(xiàn)金管理也很重要。

在DISP內(nèi)財(cái)政部無(wú)法兌現(xiàn)對(duì)CSRDF的投資，美國(guó)公務(wù)員和殘疾人保障金會(huì)受到影響，而財(cái)政部可以利用節(jié)省下來(lái)的財(cái)政資源來(lái)履行聯(lián)邦政府債務(wù)的償付義務(wù)。這就是2021年8月2日美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)耶倫再一次宣布DISP的原因，并且不得不于2021年9月28日、10月18日和11月16日多次延長(zhǎng)DISP，以騰出財(cái)政資源保證美國(guó)債務(wù)義務(wù)的履行。在2021年10月14日美國(guó)債務(wù)上限被暫時(shí)增加4800億美元后，耶倫于10月18日通知國(guó)會(huì)，將DISP延長(zhǎng)到2021年12月15日，并且重申，一旦債務(wù)上限問(wèn)題得到解決，財(cái)政部對(duì)于CSRDF的欠賬將在第一時(shí)間一次性解決，保證聯(lián)邦退休人員和雇員的收入不受這些行動(dòng)的影響。

債務(wù)上限艱難渡險(xiǎn)，財(cái)政部“得以喘息”

2021年12月14日美國(guó)國(guó)會(huì)參議院以黨派界限分明的投票結(jié)果，50票對(duì)49票，勉強(qiáng)通過(guò)將債務(wù)上限提高2.5萬(wàn)億美元的議案。盡管共和黨參議員無(wú)一人投票支持該議案，但共和黨也算是客觀上支持了該議案。參議院民主黨領(lǐng)袖舒默和共和黨領(lǐng)袖麥康奈爾專門(mén)為此達(dá)成一致，允許就債務(wù)上限問(wèn)題以簡(jiǎn)單多數(shù)形式表決該議案，而不必動(dòng)用冗長(zhǎng)辯論程序，也不必通過(guò)“預(yù)算和解程序”，但是僅此一次，下不為例。很多共和黨參議員堅(jiān)持應(yīng)由民主黨自己解決債務(wù)上限問(wèn)題的立場(chǎng)，背后的用意是迫使民主黨將本年度僅剩的一次預(yù)算和解程序機(jī)會(huì)用在債務(wù)上限問(wèn)題上，但民主黨是不會(huì)那么容易“就范”的，民主黨會(huì)把寶貴的預(yù)算和解程序機(jī)會(huì)留給更重要的“重建美好計(jì)劃”。2.5萬(wàn)億美元的債務(wù)上限增加議案得以通過(guò)，應(yīng)該看作是共和黨對(duì)在參議院席位占優(yōu)的民主黨“放了一馬”，這種“未再阻攔”也算是對(duì)2.5萬(wàn)億美元債務(wù)上限提升的客觀支持。該議案隨后于12月15日在美國(guó)眾議院以221票對(duì)209票獲得通過(guò)，只有1名共和黨眾議員投票支持了該議案。

2021年12月15日耶倫致信國(guó)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人，雖然國(guó)會(huì)參眾兩院已通過(guò)議案將債務(wù)上限增加2.5萬(wàn)億美元，拜登總統(tǒng)也會(huì)在12月16日簽署該法案，但是財(cái)政部的現(xiàn)金只能滿足CSRDF中需要立即支付給受益人的部分，那些不需要立即支付的部分將被延遲，而原先決定于2021年12月15日結(jié)束的DISP將持續(xù)到2021年12月16日結(jié)束。這說(shuō)明財(cái)政部手頭的現(xiàn)金資源已接近枯竭，兩黨在最后時(shí)刻才讓債務(wù)上限“重獲新生”，使得財(cái)政部“得以喘息”，避免美國(guó)出現(xiàn)債務(wù)違約。這樣的結(jié)果來(lái)之不易、險(xiǎn)象環(huán)生，毋庸諱言，兩黨就債務(wù)上限的“斗法”，不僅給美國(guó)國(guó)家信用帶來(lái)重大風(fēng)險(xiǎn)，也影響世界金融體系的穩(wěn)定。

黨派利益博弈越發(fā)激烈

將債務(wù)上限問(wèn)題作為美國(guó)國(guó)會(huì)兩黨之間進(jìn)行政治利益博弈工具的做法，由來(lái)已久，其實(shí)并不新鮮。1995年末，就時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)克林頓提出的教育、醫(yī)保、環(huán)境方面的投資議案，白宮與國(guó)會(huì)之間僵持不下，參議院席位占優(yōu)的共和黨人采取不合作的態(tài)度。參議院共和黨領(lǐng)袖金里奇就曾提出禁止聯(lián)邦政府提高債務(wù)上限，此舉導(dǎo)致聯(lián)邦政府兩次被迫關(guān)門(mén)，當(dāng)年10年期美國(guó)國(guó)債利率從5.5%迅速飆升到6.5%，造成美國(guó)聯(lián)邦政府支出更多國(guó)債利息來(lái)為此埋單。

近年來(lái)，圍繞債務(wù)上限制度的存廢問(wèn)題，美國(guó)各界有著不同的聲音，爭(zhēng)議不斷。許多政策制定者、前財(cái)政部官員和評(píng)論界人士都呼吁取消債務(wù)上限，理由是這個(gè)制度“過(guò)時(shí)了”。主張取消債務(wù)上限制度的人士認(rèn)為，該制度只是提供了一個(gè)“煽動(dòng)債務(wù)辯論”的理由而已，美國(guó)的債務(wù)該增加還是要增加，美國(guó)聯(lián)邦政府發(fā)債與否，取決于聯(lián)邦政府的收入和支出之間的平衡關(guān)系，當(dāng)收不抵支時(shí)則必然發(fā)債，與是否有債務(wù)上限沒(méi)有關(guān)系，債務(wù)上限制度并沒(méi)有阻攔美國(guó)債務(wù)的一路飆升，因此這個(gè)制度是多余的。這些人士還主張國(guó)會(huì)應(yīng)該向聯(lián)邦政府財(cái)政部授予更大更多的權(quán)力，以提高財(cái)政部發(fā)債借債的效率，避免美國(guó)政府關(guān)門(mén)和美國(guó)債務(wù)違約的風(fēng)險(xiǎn)。

但是，當(dāng)主張取消債務(wù)上限制度的人士著手研究如何實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)時(shí)，他們發(fā)現(xiàn)這似乎是一項(xiàng)無(wú)法完成的任務(wù)。因?yàn)?，要取消或廢除債務(wù)上限制度，面臨著美國(guó)憲法、法律和立法程序上的重重障礙，美國(guó)現(xiàn)行的議會(huì)立法制度和黨派利益之爭(zhēng)根本無(wú)法支持債務(wù)上限制度被取消。

支持保留債務(wù)上限制度的人士認(rèn)為，債務(wù)上限制度是美國(guó)國(guó)會(huì)掌握“錢(qián)袋子”權(quán)力的重要基礎(chǔ)，支出授權(quán)、稅收立法與債務(wù)上限構(gòu)成國(guó)會(huì)行使“錢(qián)袋子”權(quán)力的“三足”，這“三足”呈“鼎立”之勢(shì)，支撐美國(guó)國(guó)會(huì)的立法權(quán)威，因此，債務(wù)上限制度是萬(wàn)萬(wàn)不可廢除的。這一次債務(wù)上限被提升2.5萬(wàn)億美元，是共和黨的讓步使然，但是兩黨之間的利益博弈不僅沒(méi)有趨緩，而且越發(fā)激烈。2021年11月19日美國(guó)眾議院以帶有明顯黨派邊界的220票對(duì)213票微弱優(yōu)勢(shì)，通過(guò)了開(kāi)支近2萬(wàn)億美元的“重建美好計(jì)劃”，然而參議院遲遲未對(duì)該議案進(jìn)行表決。其中最直接的原因是，在共和黨49位參議員一定會(huì)投反對(duì)票的前提下，民主黨50位參議員必須保持一致，才能在參議院以簡(jiǎn)單多數(shù)通過(guò)該議案，但目前的問(wèn)題是，12月19日民主黨參議員曼欽明確表示不會(huì)為該議案投贊成票。這樣，民主黨明顯沒(méi)有勝算把握，因此議案表決一拖再拖。由此可見(jiàn)，圍繞債務(wù)上限問(wèn)題的兩黨利益博弈仍然會(huì)繼續(xù)。

（文章來(lái)源：第一財(cái)經(jīng)）